国家监察体制改革后，监察机关脱离行政体系，不再是依附于行政权的内部监督权，升格成为国家权力体系中的一级权力，独立于立法权、行政权和司法权。

与《农村土地承包法》第38条相比，本条将互换和转让的标的由土地承包经营权修改为承包的土地。但在三权分置之下，科学界定土地所有权、土地承包经营权和土地经营权等三权内涵、权利边界及相互关系，土地经营权的内涵和外延指称明确，总括权利说的基础即已丧失。

《物权法》就土地承包经营权的债权性流转方式仅规定了转包，而没有规定出租。中央保持土地承包关系长期稳定、长久不变的精神与承包地的转让之间并不构成相互排斥的关系。当下，发展规模化、集约化的现代农业经营模式已经成为了国家的政策选择，现有的制度设计已经不能满足生产力发展的要求，土地所有权、土地承包权、土地经营权三权分置思想被提出，并被确定为新一轮农村土地制度改革的指导思想和相关法律修改的重要理论基础。其二，取消在本集体经济组织内部的范围表述，前述两条已经规定了互换、转让的范围，本条不应再重复规定。如此，承包地金融的展开遇到了法律上的障碍。

经由承包农户与经营主体之间的土地经营合同而生的土地经营权仅仅只是债法上的权利，债权不若物权般稳定，经营主体无法形成稳定的经营预期，直接影响到其增加农业投入的积极性，更为有效合理地利用土地资源的政策目标无法达致。经营权人与承包权人是一种债权法律关系，更多地受《合同法》约束。因此，在两权体制下，无法准确得出农民集体所有的土地究竟谁说了算的答案，无法实现当初去行政和还权于民的制度设计目标。

土地承包经营权流转只能限制在农民集体范围内，因为它只是特定农民集体成员可享有的权利，权利取得的身份性决定其转让受到身份限制，因而只能在该成员所在集体范围内流转。一、三权分置的法理解析 在笔者看来，三权分置不仅仅是对现行的土地承包经营权进行改造，而且是摒弃农民集体所有权与集体成员的土地承包经营权体制(本文称之为两权体制) ，重构农民集体所有权实现的新体制，即农民集体所有权、土地承包权和土地经营权三权分置的新体制(本文称之为三权体制)。正是这样的解构和变革，导致农民集体可以收回农地的经营权(处分权) ，使农民集体所有权成为完整的财产权利，并定性为一种特殊形态的共有。有学者总结了农村经营的现状:土地规模小，耕地细碎;人地矛盾尖锐，土地承载负担重;农业现代化水平和劳动生产率低下。

由此可见，两权到三权的变革不是对土地承包经营权体制的变革，而是土地承包经营权体制的扬弃，本质上是农地产权制度的重新构造。三权分置的核心是原来的承包权的价值化，将承包权转变为农民集体所有权的份额，将土地的实际占有使用权交给专业农业经营者。

在三权体制下，农民集体所有权通过收回成员个体对土地直接支配权，重新取得对土地的经营权(法律上表现为处分权)，可以自主出让土地使用权，按照土地产出效率最大化(出价最高者) 配置土地，实现土地最优化经营。土地承包权实际上就是一种收益权，土地无论由农民集体配置给谁经营，集体成员均可以获得收益。注释已略，如需引用请核对期刊原文。如有学者指出，有些地方土地成片集中流转后，产量下降，土地规模经营效益并不明显。

土地经营权不是来源于土地承包经营权，而是来源于农民集体所有权，不是土地承包人让渡了土地的经营权，而是农民集体出让或设定土地经营权(土地使用权)。农民集体一旦设定土地经营权并经登记，土地经营权就成为用益物权。这完全是按照市场经济的要求，符合私法规则下对农地产权的改造。在农地三权体制下，农民集体所有变成了持有所有权份额的农民集体所有权，这里的农民集体成员是明确的、鲜活的，每个成员的土地的份额也是明确的，因而所有权由农民集体所有变成一种特殊的共同所有。

只是实现这样的宏伟目的既需要系统化的顶层设计，也需要谨慎、有条件地实施各项制度安排。农地的二元属性导致土地承包经营权所承载的价值发生冲突。

由于农民集体在出让土地经营权时不再考虑受让人身份，因而可以将土地分配到最能有效利用的主体手中，同时该主体取得的财产也可以自由流转(因为其取得的土地经营权本身不受身份限制)。于是，在三权体制下，土地经营权可以比照出让性质的建设用地使用权进行设计，设计成为可以自由流转的土地权利。

农民集体经济与市场经济的对接需要建立可流转的土地权利，将土地权利纯化为完全的财产权利。从中可以看到，土地是与农民的农业户口紧密相关的，一旦农民丧失农村户口，就意味着将失去其土地，这已经成为农民自由迁徙的最大顾虑，其对农民进城无疑形成了巨大的掣肘。(三) 土地经营权 在三权体制下，土地经营权是区别两权体制下土地承包经营权的一种土地权利，土地经营权不是简单地去除土地承包经营权中的承包二字，而是农地产权制度重新构造而产生的对土地的直接支配使用的权利。农民集体所有权仍然是为集体成员利益而存在的所有权，其成员所享有的权利(可转让的财产份额) 类似于按份所有的共有权，唯独不享有解除共有关系、分配实物(土地) 的权利。改造的结果是，不仅农民个体取得可流转的财产权，而且农民集体所有权也得以私法化、法律化。土地的经营者向农民集体支付土地使用费，农民集体扣除集体提留等项目后，按照农民承包权(所有权份额) 分配给农民。

在三权体制下，土地承包权由土地使用权变为所有权份额，由物权变为财产权，由直接获得土地收益(通过自己的劳动) 变为间接获得土地收益(资本收益)。除了这两点之外，农民集体所有具有民法上按份所有基本特征。

如此，农民集体所有权得以变成可以适用物权法共有规则的所有权。同时，在两权体制下，允许土地承包经营权社会化、市场化流转又与要保持农民集体所有权、维系农民集体经济的制度目标相冲突。

伴随着高度集中的计划经济体制的建立，中国传统的人伦道德观念被糅合进集体本位的价值体系之中，强调集体高于个人、依赖集体解决吃饭的思想仍然有一定根基。当农民由原来的直接依赖土地吃饭转变为依赖土地收益后，农地的市场化经营能够产生多少收益显得十分关键。

有学者则通过大量取样总结了土地承包经营权流转的因素有:家庭非农经济发展水平、土地资源状况、家庭的社会和经济特征等。这样农民就不会被土地所束缚。当前农地分散利用的现状，一方面制约了现代农业机械的推广，另一方面又使农地与农民的社会保障紧紧挂钩，土地资源无法得到最佳的配置，大大限制了土地作为生产要素所能发挥的潜力，其经济功能被严重压抑，导致农地的生产效率一直无法提高。三权分置改革是农地产权制度改革，也是经济体制和社会运行方式的变革。

还有学者从家庭承包经营仍保留的半自给性和经营规模狭小这两个特征出发，分析了农户经营中存在的实际问题:不能对价格信号作出调整自身生产和消费的灵敏反应;对投入品市场的反应比对产出品价格的反应更敏感;承受价格波动的实力不足;环境信号一旦过于不利，就通过少买少卖、扩大自给性活动来自卫。下面笔者将从主体、客体与行使三个角度分别阐明所有权、承包权、经营权由两权到三权的再造过程。

综上，从两权体制到三权体制的变革表面上似乎仅仅是将土地承包经营权拆分为了承包权与经营权，但其背后实际上是农地产权结构调整，是顺应、配合农地经营模式转变的土地产权制度变革。由此，三权分置 还开启了一条农民集体所有去身份(财产化) 的道路。

这样的安排既可以做实农民集体土地所有权，让农民集体组织(村集体) 经营管理土地(土地资产管理和利用管理)，也可以使农民真实享有土地财产权(体现所有者收益) ，摆脱土地的束缚; 同时专业的农业经营者又可以集约经营，提高农业生产效率。三权分置改革作为中共中央深改的重大决策和部署，显然是要将十八届三中全会提出的让市场在资源配置中发挥主导作用改革推进到农村，让农村彻底走上市场经济的大道。

笔者认为，两权体制的核心创设出物权性质的土地承包经营权，让土地承包经营承担农地资源市场化配置的功能，但农民集体所有权仍然停留在传统计划经济体制下农民集体所有(制)，未能按照市场经济体制要求对农民集体所有作出法律化改造。农地与集体成员的脱钩还需要户籍制度改革相配合。本质上而言，这两种权利体系对应的是两种不同的经营方式，因此经集体民主决定后，农民可在二者之间自由选择最适合本集体具体情况的经营方式。农地的三权分置本质上是农民集体所有权的法律再造，不仅不违反物权法，而且符合物权法理论。

本文提出将农民集体所有构筑成基于集体成员按份所有的特殊共有形式，纳入物权法。而随着《承包法》对承包经营权固定为30年或50年，农民集体对承包经营权的调整也具有法律正当性。

承包权由现有的具体的地块(土地面积)变为抽象的集体土地份额或比例。《承包法》第二十六条规定:承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转; 承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。

这需要在制度设计上明确农民集体(团体) 为纯经济主体，仅行使农民集体所有权，真正实现农民集体所有权与政治权力、农地与农民身份的剥离。在农民集体内部流转就说明承包经营权的所谓流转性不能真正实现农地资源的市场化配置，从而很难实现市场化配置之下的效率目标。